摘要：學前特殊教育是學前教育的重要組成部分。以人民為中心，追求與發展“公平而有質量的教育”、“更好更公平的教育”是新時代對教育公平提出的新要求。基于教育公平視角考察發現，學前特殊教育政策還存在專項法規效力層級較低、地方學前教育立法缺陷猶存、生均公用經費基本標準缺乏、師資保障政策籠統及質量監測亟待加強等問題，掣肘殘疾兒童教育公平的進程。基于國情，借鑒國際相關經驗，堅持系統思維與差別原則，完善學前特殊教育政策頂層設計；堅持融合理念，保障學前殘疾兒童入學機會公平；明確相關標準，公平配置公共教育資源；突出師資建設，加強評估監測，推進學前特殊教育質量公平。

教育公平是衡量一個國家文明程度的基本指標。習近平總書記指出，“教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義”[1]。自黨的十八大以來的十年期間，以習近平同志為核心的黨中央高度重視教育公平問題，始終把教育擺在優先發展的戰略位置，將促進教育公平作為國家基本教育政策，在幼有所育、學有所教、弱有所扶上持續用力，努力建成世界上規模最大的教育體系，教育普及水平實現歷史性跨越，教育面貌發生格局性變化。

學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，也是重要的社會公益事業。辦好學前教育、實現幼有所育，關系億萬兒童健康成長，關系社會和諧穩定，關系黨和國家事業未來。2021年，國家作出實施一對夫妻可以生育三個子女的重大決策。“三孩”生育政策放開之后，人民群眾更加期盼加快發展普惠托育服務體系及學前教育。學前特殊教育是學前教育的重要組成部分，更關涉教育公平。學前教育階段是殘疾幼兒發現、診斷、康復和教育的黃金時期。積極發展學前特殊教育，加強早期干預，對殘疾兒童的身心康復及終身發展意義重大。根據第二次全國殘疾人抽樣調查，我國現有0～6歲殘疾兒童約167.8萬人，[2]學前特殊教育需求巨大。盡管改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，我國特殊教育事業取得了舉世矚目的成就，(1)但是學前特殊教育仍然是短板。當前，我國學前特殊教育資源總量不足，殘疾兒童的入園機會非常缺乏，遠低于普通兒童，無法滿足殘疾兒童的學前教育需求。2021年，我國學前教育毛入園率已達到88.1%，與2012年相比，提高了23.6個百分點。但2019年，教育部對《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》的落實情況調查發現，我國3～6歲殘疾兒童入園率僅為43.1%,[3]與2012年的43.9%相比，[4]進展緩慢。

公共政策具有制約性、導向性及管理性等功能，可對教育資源和利益進行權威性分配。教育政策和教育法律則是國家分配教育利益、調整教育利益關系的工具。研究者分析認為，改革開放以來，我國學前特殊教育相關政策數量持續增長，但學前特殊教育的專門政策缺乏，[5]具體的制度設計也不足。[6]2020年9月，《學前教育法》（征求意見稿）面向社會征求意見。為學前教育專門立法，在全面依法治教進程中具有里程碑的意義，必將為學前教育的普及普惠安全優質發展提供更強力的法律保障。

黨的二十大報告指出，“強化學前教育、特殊教育普惠發展”。此處強化特殊教育普惠發展，至少包含兩層意思：一是強調政府發展具有基本公共服務屬性的特殊教育的主體責任，二是強調以人民為中心，特殊教育發展要惠及每一位殘疾兒童，“起跑線”上一個都不能少。

本文在新時代教育高水平高質量普及的宏觀背景和學前教育立法的微觀背景下，基于教育公平視角，聚焦殘疾兒童這一弱勢群體，分析學前特殊教育政策的基礎與短板，提出立法及政策完善建議，以期加快殘疾兒童學前教育公平進程，助力每一位殘疾兒童實現幼有所育的美好愿望。

教育公平通常指每個社會成員都享有同等的教育權利與教育機會，以及享有同等的教育資源、教育質量和就業機會，同時在制度保障上向社會弱勢群體給予一定的傾斜。教育公平包括機會公平、過程公平和結果公平。從本質上看，教育機會的公平屬于起點公平。[7]教育公平是一個歷史范疇，其內涵隨著社會發展而發生嬗變。習近平總書記指出，“在不同發展水平上，在不同歷史時期，不同思想認識的人，不同階層的人，對社會公平正義的認識和訴求也會不同”[8]。進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民群眾對公平享有更高質量教育的訴求更加強烈。“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”[9]不論是“努力讓每個孩子享有受教育的機會，讓13億人民享有更好更公平的教育”，還是“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，抑或是“發展素質教育，促進教育公平”，都蘊含著新時代對教育公平提出的新要求，即以人民為中心，追求與發展“公平而有質量的教育”、“更好更公平的教育”。

新時代的教育公平呈現新的特點。從教育公平的內涵來看，教育公平與質量之間相互闡釋，其最根本的目標是通過公平與質量的相互構建，走向“有質量的教育公平”，[10]這也是教育現代化的重要指標和要求。從制度設計來看，2015年修訂后的《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）將“國家采取措施促進教育公平，推動教育均衡發展”寫入總則，明確將教育公平從教育發展價值追求和政策要求，上升為教育基本法律的原則，成為重要的國家意志；[11]從教育公平的水平看，教育公平從權利、機會等為主要內容的形式公平轉變為以能力與結果公平為標準的實質公平；[12]從時間維度上看，過程公平特別是結果公平更加突出；從資源分配維度上看，推進差異性公平，把因材施教進行到底更加突出；從空間維度上看，在討論區域之間、城鄉之間、學校之間的教育公平時，增加從全球化視角看教育公平和國家之間教育公平問題的研究；[13]從教育公平與教育質量的關系上看，新時代的教育公平追求公平與質量相統一，更加關注人的發展，為每個人提供適合的教育。[14]

換言之，在新時代的教育價值天平上，不偏向缺乏教育質量的公平，也不青睞缺乏教育公平的質量，而是追求以人民為中心的有質量的教育公平和重公平的教育質量。如果在教育政策與實踐中，某些領域的公平與質量在教育價值的天平上失衡了，就要加快調整。（見下圖）

21世紀以來，學界對于教育公平狀況的考察進行了積極探索。有學者認為，新時代的受教育權是公平優質受教育權，即將“公平”與“優質”融合在一起、“公平”與“優質”并重的完整權利概念，包括公平優質學習機會權、公平優質學習條件權和公平優質學習成功權。[15]有學者指出，從我國所處社會主義初級階段的基本國情出發，并考慮數據的可得性，可從受教育權和入學機會公平、公共教育資源配置公平、教育質量公平、群體間教育公平等四個方面設計教育公平的具體評價指標。[16]有從入學率、生均預算內教育經費、師生比三方面考察我國義務教育地區性公平狀況。[17]有從學習結果的平等、教育資源分配的公平、克服學生背景的學習公平三方面考察上海基礎教育公平狀況。[18]有從教育機會公平（如各級教育入學率和升學率）、教育條件公平（如教育經費、辦學條件和信息化水平）、教育質量公平（教師隊伍、人才培養的差異）三方面考察我國教育公平狀況。[19]還有從入學率、經費支出和師資三方面比較分析經濟合作與發展組織（OECD）國家和我國的學前教育機會狀況[20]，等等。

基于以上研究的梳理，本文從廣義教育政策制定的角度對學前特殊教育的公平性進行考察。廣義的教育政策包括教育法律、法規、規章、制度及其他規范性文件等。[21]借鑒上述研究的分析框架，在新時代“公平而有質量的教育”追求下，結合學前特殊教育的具體情況，圍繞公平優質學習機會權、學習條件權、學習成功權的保障，基于起點公平、過程公平、結果公平的結構框架，重點從殘疾兒童受教育權和入學機會公平、公共教育資源配置公平、教育質量公平三個方面考察學前特殊教育政策現狀及存在的問題。（見下表）

當前，中國特色的學前特殊教育法律體系基本形成。這一法律政策體系從起點公平、過程公平和結果公平等方面為殘疾兒童接受學前教育提供了基本保障。

改革開放以來，我國教育立法快速發展，初步形成中國特色社會主義教育法律體系，實現了從法制到法治的觀念轉變和實踐轉型。[22]在特殊教育領域，逐漸形成了與普通教育法律體系有基本共同點而又有特殊性的特殊教育法律法規體系。[23]憲法是國家的根本法。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規定，國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。在《憲法》統領之下，由教育基本法《教育法》、教育部門法（如《中華人民共和國教師法》）、殘疾人權益保障專門法[如《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）]、教育行政法規（如《殘疾人教育條例》）、地方性教育法規（如《山東省學前教育條例》）、規章（如《幼兒園工作規程》）等構成的中國特色的學前特殊教育法律體系也基本形成，為學前特殊教育法治化提供了保障。2021年修訂的《教育法》規定，“國家扶持和發展殘疾人教育事業”，“國家、社會、學校及其他教育機構應當根據殘疾人身心特性和需要實施教育，并為其提供幫助和便利”，相關規定為學前特殊教育提供了母法保障。在系統思維視角下，上述各層級的教育法律構成的體系具有整體性、相關性、層次性，[24]相互協調與配合，為推進學前特殊教育公平進程提供了保障與引領。

目前，我國缺乏專門保障殘疾兒童受教育權利的《特殊教育法》，專門保障學前教育發展的《學前教育法》也尚在制定之中。現行的《殘疾人保障法》和特殊教育專項法規《殘疾人教育條例》之中，均對特殊教育的發展方針、殘疾兒童學前安置方式等進行了規定，但總體較為宏觀。在《殘疾人教育條例》中，學前教育一章安排在義務教育和職業教育之后，專門規定只有三條，新時代學前特殊教育實踐中取得的一些重要經驗尚未納入相關條款，上升到法律法規層面。同時，《殘疾人教育條例》屬于國務院制定的行政法規，效力層級低于法律，保障殘疾兒童受教育權益的效力有限。

起點公平重點關注受教育權和入學機會的公平狀況。我國法律明確規定國家保障殘疾人享有平等接受教育的權利。例如，《教育法》第九條規定，中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。第三十七條規定，受教育者在入學、升學、就業等方面依法享有平等權利。第三十九條規定，國家、社會、學校及其他教育機構應當根據殘疾人身心特性和需要實施教育，并為其提供幫助和便利。《殘疾人保障法》和《殘疾人教育條例》都規定，國家保障殘疾人享有平等接受教育的權利。《殘疾人教育條例》還規定，禁止任何基于殘疾的教育歧視。各級人民政府應當積極采取措施，逐步提高殘疾幼兒接受學前教育的比例。此外，還對學前教育機構及其工作人員出現拒絕招收符合法律、法規規定條件的殘疾學生入學等行為制定了相應的罰則。上述法律法規通過義務性規則與罰則相結合，為學前殘疾兒童受教育權和入學機會提供了保障。

在安置方式方面，法律規定優先采取普通教育方式。例如，《殘疾人保障法》規定，殘疾人教育應當根據殘疾人的身心特性和需要，依據殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式。《殘疾人教育條例》規定積極推進融合教育，優先采取普通教育方式。此外規定，有關部門應當支持普通幼兒園創造條件招收殘疾幼兒；支持特殊教育學校和具備辦學條件的殘疾兒童福利機構、殘疾兒童康復機構等實施學前教育。相關規章、文件等積極貫徹上述法律法規要求。如《幼兒園工作規程》規定，幼兒園對具有接受普通教育能力的殘疾兒童等入園，按照國家和地方的有關規定予以照顧。

地方政策為學前特殊教育發展提供了具體化與特色化的保障，但地方學前教育立法尚存缺陷。目前，江蘇等九個省份已出臺地方學前教育條例。由于缺乏《學前教育法》引領等原因，部分省份的《學前教育條例》對上位法規定的融合教育理念與制度等貫徹不到位，甚至存在內容相違背的條款。例如，《殘疾人保障法》規定，普通幼兒教育機構應當接收能適應其生活的殘疾幼兒。法律在表述義務性規范時，一般用“應當”。[25]依據《殘疾人保障法》及《殘疾人教育條例》，接收能適應普通幼兒教育機構生活的殘疾幼兒是普通幼兒教育機構的法定義務。但在兩個省份《學前教育條例》中的相關條款，用詞均為“鼓勵”，如“鼓勵幼兒園接收有接受教育訓練能力的殘疾兒童入園”。“應當接收”改為“鼓勵接收”，致使普通幼兒園接收殘疾兒童的法定義務缺失，殘疾兒童在普通幼兒園的機入學機會難以很好保障。此外，七個省份在其《學前教育條例》中沒有提到融合教育，不利于融合教育理念的宣傳與貫徹。

過程公平重點關注公共教育資源配置的公平狀況。經費與校舍儀器設備配備政策是考察公共教育資源配置狀況的重要方面。教育經費在教育發展與質量提升過程中具有重要的保障作用。十年來，國家財政性教育經費支出占國內生產總值（GDP）比例連續保持在4%以上。在經費標準方面，依據《殘疾人教育條例》的相關規定，國務院有關行政主管部門制定指導性標準，省級政府依據指導性標準，制定本行政區域內特殊教育學校的建設標準、經費開支標準等。《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》提出，到2025年將義務教育階段特殊教育生均公用經費補助標準提高至每生每年7 000元以上，各地應落實學前階段生均撥款政策，繼續向特殊教育傾斜。可見，各地制定學前教育的生均財政撥款標準的基本原則是向特殊教育傾斜。在教育資助制度方面，《殘疾人保障法》規定，各級人民政府對接受義務教育以外其他教育的殘疾學生、貧困殘疾人家庭的學生按照國家有關規定給予資助。《殘疾人教育條例》規定，國家鼓勵有條件的地方優先為經濟困難的殘疾學生提供免費的學前教育。2016年，國務院印發的《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》提出，進一步落實殘疾兒童接受普惠性學前教育資助政策。

在設施條件方面，根據《殘疾人教育條例》規定，殘疾幼兒的教育應當與保育、康復結合實施。招收殘疾幼兒的學前教育機構應當根據自身條件配備必要的康復設施、設備和專業康復人員，或者與其他具有康復設施、設備和專業康復人員的特殊教育機構、康復機構合作對殘疾幼兒實施康復訓練。此外，建設資源教室是推進學前融合教育質量的重要支撐。《殘疾人教育條例》規定，縣級人民政府應當統籌規劃，優先在部分普通學校中建立特殊教育資源教室。2020年教育部發布的《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》強調，對接收5名以上殘疾學生隨班就讀的學校“應當”設立專門的資源教室。上述規定，幼兒園可參照執行。由此體現資源配置的傾斜政策。

盡管在現行的《殘疾人保障法》和《殘疾人教育條例》中，均對特殊教育的發展進行了宏觀規定，但針對學前特殊教育的生均經費標準等重要標準尚無明確具體的規定。在地方學前教育法規中，江蘇、山東等省份關于殘疾兒童免費教育、生均經費、資源教室等方面的具體規定具有一定創新性與引領性。比如，《江蘇省學前教育條例》規定，殘疾兒童接受學前教育實行免費。《山東省學前教育條例》提出，鼓勵、支持殘疾兒童達到規定規模的幼兒園建立特殊教育資源教室，殘疾兒童生均公用經費應當按照特殊教育學校生均公用經費標準列入財政預算。但在國家政策層面，無論是與殘疾兒童義務教育階段的政策相比，還是與普通學前教育的政策相比，抑或是與發達國家的學前特殊教育政策相比，學前特殊教育生均經費標準、資源教室建設推進等方面都屬于薄弱環節。

結果公平重點關注教育質量的公平狀況。學前特殊教育的師資政策與質量督導評估政策是保障學前教育結果公平的重要方面。數量充足的專業師資是擴大學前特殊教育規模與提升學前教育質量的重要保障。《殘疾人保障法》與《殘疾人教育條例》等法律法規對特殊教育師資整體培養、培訓、編制、特殊崗位補助津貼、待遇等方面做出規定，但學前特殊教育教師專門政策不足。在融合教育教師培養方面，《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》中專門提出，在高等學校學前教育專業增加特殊教育專業課程，提高師范生的融合教育能力。在教師專業標準方面，《特殊教育教師專業標準（試行）》為特殊教育教師整體培養、準入、培訓、考核等工作提供了重要依據，但并未專門針對學前特殊教育教師。《幼兒園教師專業標準（試行）》中，強調教師要尊重個體差異，在幼兒發展知識方面，還有一處強調了解有特殊需要幼兒的身心發展特點及教育策略與方法，但整體而言，關鍵核心的融合教育素養融入依然不足。目前，國家尚未制定學前融合教育教師專業標準。實際上，學前特殊教育具有很強的專業性，缺乏專門的教師專業標準或者弱化融合教育素養的相關規定不利于教師專業發展，也不利于學前特殊教育質量的提升。

新時代以來，國家頒布實施《教育督導條例》，出臺《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》、《幼兒園保育教育質量評估指標》等系列政策，完善教育督導與評估政策法規體系，加強對包括學前教育在內的各級各類教育的督導評估與監測。在特殊教育評估方面，《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》提出完善特殊教育辦學質量評價指標體系。2022年11月，教育部印發《特殊教育辦學質量評價指南》，為推動構建以義務教育階段為主、涵蓋學前教育和高中階段教育的特殊教育辦學質量評價體系提供了指引，但尚需各地結合實際制定特殊教育辦學質量評價具體標準，并分學段分類別細化評價指標內容與方式。

在學前教育評估方面，《幼兒園保育教育質量評估指標》中，僅有三處提到尊重幼兒個體差異，另外，在生活照料方面，有一處提出幫助有特殊需要的幼兒獲得專業的康復指導與治療，但在空間設施、人員配備等方面對殘疾兒童的需求考慮不足。在《幼兒園辦園行為督導評估指標與要點》中，只有一處涉及殘疾兒童，即強調因人施教，為在園有特殊需要的幼兒提供更多的幫助和指導。總體而言，專門針對學前特殊教育質量的督導評估標準缺乏，監測體系有待完善。

從國際來看，隨著經濟、社會不斷發展，世界各國主要通過完善學前教育立法、積極推行融合教育理念、加強師資培養培訓以及學前教育質量監控等舉措，不斷提升學前特殊教育公平的政策保障水平。

不斷完善學前教育立法，將學前教育納入義務教育范疇或提供免費學前教育是國際社會尤其是發達國家普遍的共識。許多發達國家規定學前教育部分免費，強調政府以財政投入、家庭補貼等形式為學前教育提供支持。例如，法國《費里法案》規定，學前教育屬于免費教育階段；英國《2006年兒童保育法》規定，政府應當保證0～5歲兒童接受免費的學前教育；俄羅斯2006年修訂的《俄聯邦教育法》規定，確保公民接受免費和義務的學前教育。[26]截至2018年年底，英國所有的2～4歲兒童都可以獲得每周15小時的政府資助早期教育，殘疾兒童還可以獲得4 000英鎊一年的額外補助。[27]日本從2019年開始全面實施學前教育免費制度，其對象群體包含所有3～5歲兒童和非納稅家庭的0～2歲兒童。[28]美國在20世紀60年代就開始制定了相關的聯邦法規。1975年頒布《全體殘疾兒童教育法》，規定所有3～21歲的殘疾兒童和青少年都有接受免費、適宜的公立教育的權利。[29]1986年頒布的《全體殘疾兒童教育法修正案》中，將學前撥款計劃從鼓勵性條款上升為強制性條款。同時，規定對0～5歲殘疾兒童實施個別家庭服務計劃。[30]在經費投入方面，美國聯邦政府主要通過制定法律和財政撥款等方式對教育進行資助。根據2022年7月更新的教育部2023財政年度總統預算申請，特殊嬰兒及家庭補助金為7.32億美元，學前特殊兒童補助金為5.03億美元，分別比2015年的兩項預算增加1.5億與2.9億。[31]韓國2007年頒布的新《特殊教育法》中，將身心障礙者義務特殊教育范圍擴大到15年（3～17歲），即實施幼兒園到高中階段特殊義務教育，且對未滿3歲障礙嬰兒學生提供免費教育。[32]

融合教育是當代特殊教育從福利型向權益型轉變的標志。[33]推進融合教育是國際趨勢。例如，在韓國，80%以上的殘疾幼兒在普通幼兒園接受融合教育。[34]在日本，自21世紀以來，隨著相關政策的發布及《殘疾人基本法》等法律的修訂，融合教育政策不斷完善，特殊教育也逐漸向特別支援教育轉型。在美國，1975年頒布《全體殘疾兒童教育法》后，歷經多次修訂。其中，1990年修訂的《能力缺陷者教育法》中，提出了零拒絕、非歧視性評估、免費和適當教育、最少限制環境、合法訴訟、家長參與等六項基本原則，[35]相關立法有力推進了融合教育發展。2019年，接受美國《殘疾人教育法》B部分服務的3～5歲的兒童中，發展遲緩兒童最多，占比40.1%，言語或語言障礙占比39.9%，自閉癥占比11.8%，其他障礙兒童占比8.2%。從教育安置環境看，在71.6萬名3～5歲的兒童中，64.7%的兒童（46.3萬人）在早期普通教育環境接受教育，其中，每周至少10小時參加普通兒童教育活動且接受特殊教育和相關服務的大部分時間在早期普通教育環境（如普通幼兒園、提前開端項目中心、公立學校學前班等）的兒童比例為38.8%；在分離班級（separate class）環境中的兒童比例為24.0%；在分離學校環境（separate school）及在家的兒童比例分別為2.1%、2.2%。此外，部分兒童在服務提供地（如提供語言教學的臨床醫生辦公室）等場所接受學前教育。[36]

在資格準入方面，國際上對特殊教育教師普遍采取“教師資格證書+特殊教育專業資格證書”的雙證書資格制度。其中，英國特殊教育教師準入資格制度采用的是在職培訓的方式，即教師必須首先獲得普通教師資格證書，并在此基礎上具有一定的教學經驗，才能申請獲得特殊教育準入資格。[37]在美國，2018年受雇為3～5歲殘疾兒童提供特殊教育和相關服務的全職教師共有3.7萬人，其中，94.3%的教師符合國家完全認證標準，即獲得國家特殊教育教師資格證書，或通過國家特殊教育教師資格考試，并持有在該州任教的特殊教育教師執照，且至少持有學士學位。[38]在融合教育師資培養方面，除了高等院校設置特殊教育院系培養特殊教育專業師資之外，將融合教育的目標融入學前教育師資培養課程目標、開設特殊教育課程，以及加強職后培訓等，均是國際上的通行做法。[39]在教師專業標準方面，1995年，美國特殊兒童委員會就發布了第一版特殊教育教師專業標準，此后多次修訂。[40]美、英、澳等國的學前教育教師專業標準中，均強化了教師融合教育素養的相關規定。[41]

建立融合教育支持保障體系，提高融合教育質量，加強質量監控是各國一直在積極探索的重要方面。在英國，自《1976年教育法案》頒布以來，不斷完善融合教育政策，構建了政府為主導、普通學校為主體、多部門聯動及家長參與的融合教育支持保障格局。如2015年發布的《特殊教育需要實施章程：0～25歲》對地方教育當局、普通學校、家長和教師等主體的管理職責提出要求，強化了多主體協同治理的格局。[42]從整個歐洲來看，歐洲特殊及融合教育發展署與歐洲32國的各級教育部門通力合作，于2017年提出并推行“學前融合教育生態系統模式”，被視為歐洲國家規劃、改進、監測及評估本國/地區學前融合教育質量的基本框架。[43]2009年，美國發布《學前全納教育聯合聲明》，提出了建立全面的服務和支持系統、修訂學前教育課程和教師專業標準、建立綜合性的專業發展體系等六項策略。[44]此外，近年來，美國在各州逐步建立并推行“高質量早期干預與學前特殊教育系統框架”，強調從規制管理、財政投入、專業人員、數據系統、質量標準等六大領域進行整合，加強對早期干預及學前特殊教育質量的評估、監控與改進。[45]

促進教育公平發展是一項長期的戰略任務。十年來，從黨的十八大提出“大力促進教育公平”、“辦好學前教育”、“支持特殊教育”，到黨的十九提出“推進教育公平”、“辦好學前教育、特殊教育”，再到黨的二十大提出“促進教育公平”、“強化學前教育、特殊教育普惠發展”，努力讓每個孩子都能享有“公平而有質量的教育”是不變的追求。《學前教育法（草案）》（征求意見稿）中，共有五條六款具體涉及學前殘疾兒童的生均財政撥款標準、教師特殊教育津貼等方面，但在資源教室建設、師資隊伍配備等方面仍有完善的空間。[46]立足新時代對教育公平提出的新要求，建議從以下方面著手，完善學前教育立法及相關配套法規與政策，更好保障殘疾兒童學前教育普及普惠安全優質發展。

系統思維是運用系統概念來認識對象的思維方式，強調把認識對象作為具有一定結構和功能且多方面相互聯系的有機整體。[47]系統思維的根本范疇是系統，第一要義是整體觀念。[48]堅持系統思維，要突破普特分家式學前教育政策制定的局限性，從系統觀點出發研究和考察學前教育。在學前教育立法過程中，要將學前特殊教育納入學前教育體系通盤考慮，統一規劃；要堅持問題導向，著眼殘疾兒童入園機會、條件保障、課程資源、資源教室建設等核心問題系統設計專門條款；要注意與《殘疾人保障法》相銜接，并綜合協調與相關法規政策之間的關系，將《殘疾人教育條例》及地方學前教育條例等下位法中推進學前特殊教育的良策吸收至《學前教育法》中，提升相關政策效力層級。堅持平等基礎上的差別對待與合理補償是弱勢群體權利保護立法的基本原則，也是重要的國際經驗。學前教育立法遵循差別原則也是貫徹兒童利益最大化原則的必然要求。一方面，要明確規定幼兒園不得歧視殘疾兒童；另一方面，在普惠性學前教育資源分配、特殊教育幼兒園舉辦、財政性生均經費撥款、殘疾兒童入園、殘疾兒童免費學前教育、融合班級的班額及保育教育等方面對殘疾兒童學前教育提供傾斜政策與特別支持，以確保殘疾兒童在實質上平等接受學前教育。

大力推進融合教育也是擴大殘疾兒童入園規模、保障殘疾兒童入園機會的重要舉措。首先，學前教育立法要吸收《殘疾人教育條例》的相關規定，明確提出積極推進融合教育，優先采取普通教育方式。其次，要保障殘疾兒童入普通幼兒園受教育的權利。《學前教育法（草案）》（征求意見稿）中規定，“幼兒園應當接收具有接受普通教育能力的殘疾學前兒童入園”，《殘疾人保障法》中規定，“普通幼兒教育機構應當接收能適應其生活的殘疾幼兒”，兩處規定不一致，建議做好銜接，采用后一表述。與此相對，增加制定相關評估標準的規定，并在“法律責任”一章增加相應的法律后果，即要對拒不接收具能適應其生活的殘疾幼兒的機構及人員進行處罰，更好維護法律權威。此外，要健全融合教育質量保障體系。在學期教育立法中明確提出幼兒園資源教室建設要求。對接收五名以上殘疾兒童開展融合教育的幼兒園應當設立專門的資源教室。明確加快建設并實現省、市、縣特殊教育資源中心全覆蓋，明確提出招收殘疾兒童的普通班級可以適當縮減班額。

加強配套保障是提升學前特殊教育質量的重要支撐。要明確規定殘疾學前兒童的生均財政撥款標準和生均公用經費標準高于普通幼兒的經費標準的同時，國家出臺殘疾學前兒童的生均財政撥款基本標準或生均公用經費基本標準，地方依據國家制定的基本標準出臺地方標準。要明確規定縣級以上地方人民政府應當根據殘疾學前兒童數量變化及類型和分布等情況，將特殊學前教育機構建設納入城鄉公共管理和公共服務設施統一規劃。要加快制定特殊幼兒園設施設備配備標準，縣級人民政府保障設施設備的配備。融合幼兒園參照特殊幼兒園設施設備配備標準執行。要加強課程資源建設與教學調試，根據殘疾兒童的身心特點，開發相應的課程教學類資源。

高質量教師是高質量教育發展的中堅力量。在學前特殊教育教師培養方面，要根據殘疾人教育發展的需要有計劃地舉辦特殊教育師范院校，支持特殊教育院校、普通師范院校和綜合性院校設置學前融合教育院系或專業。制定與完善高等院校學前融合教育專業設置標準。規定普通師范院校和綜合性院校的師范專業應當設置特殊教育課程，使學生具備基本的融合教育素養。制定高等學校學前教育專業質量保證標準和課程教學標準體系，要將融合教育相關內容納入相關指標。在學前教育教師職后培訓方面，規定縣級以上地方人民政府教育行政部門應當將學前特殊教育教師的培訓納入教師培訓計劃。在普通學前教育教師培訓中明確增加一定比例的特殊教育內容與學時，提高普通教師的融合教育素養。在學前特殊教育教師編制、待遇等方面，明確特殊學前教育機構在人員編制、教師培訓經費等標準方面，應當高于普通學前教育機構的標準；明確學前特殊教育教師根據國家有關規定享受特殊崗位補助津貼及其他待遇；補充公辦幼兒園教師應當優先滿足特殊幼兒園和融合幼兒園的需要。

加強督導評估與質量監控是規范幼兒園辦園行為、提升學前教育保教質量的重要抓手。首先，要完善學前特殊教育督導評估制度。探索經常性隨訪制度、專項督導制度與綜合督導評估相結合的學前特殊教育督導評估制度。依托特殊教育科研院所專業智庫力量，發揮第三方評估具有相對獨立性與公正性的優勢，建立政府為主、社會第三方機構為輔的多元督導評價格局，以評促建，支持融合幼兒園及特殊教育幼兒園規范辦園，提升質量。其次，要出臺學前特殊教育評估指南。在現有《特殊教育辦學質量評價指南》、《幼兒園保育教育質量評估指標》等政策基礎上，借鑒國際經驗，結合我國融合幼兒園與特殊幼兒園的具體情況，以殘疾幼兒為本位，構建兼顧共性與特殊性、基礎性與發展性、過程性與終結性的評估指標框架。此外，要提升督導評估隊伍的融合教育素養。一方面，可在督導評估人員培訓中增加融合教育理念與知識相關內容，另一方面，可通過聘請特殊教育專家、特殊教育教師、資源教師等，優化學前特殊教育評估隊伍結構。